息访协议探究和改造
发布时间:2017-03-31
——以相对合理主义为视角

 

经过多方协调、反复博弈,综合运用法律、行政、经济、情理等各种手段和方法,信访责任单位(或相关当事人)与信访人最终就信访人诉求的解决、信访人自愿息访达成一致,双方签订息访协议,是当前化解特殊疑难信访案件的主要方式。不可否认,息访协议在促成信访问题的“案结事了”维护社会稳定方面起着积极的作用。但在依法治国的大背景下,其正当性合法性的追问和垢病是一个无法回避的问题。以“案结事了”为主要目的息访协议何去何从,是当前信访工作理论和实践面临的一个新课题。

现状考察让人欢喜让人忧

为考察当前信访工作实践中息访协议的运作情况,笔者查阅了信访总量较大的东阳市2012年至2014年间非涉法涉诉类息访协议档案,共计25份(本文的息访协议指非涉法涉诉类信访事项息访协议)。从这25份息访协议提供的信息看,通过息访协议化解的信访事项主要集中于以下几类:一是历史遗留信访问题。这类信访问题产生于特殊的历史时期,诉求有一定的合理性,但由于时过境迁,缺乏有效的救济渠道。二是近几年来积累下来的信访积案。信访事项有一定的道理,因信访人诉求过高等原因一直无法化解,信访人因此都曾经反反复复越级上访,甚至缠访闹访。三是新近发生的信访诉求,一般因行政机关工作失误引发,如不及时解决,往往会产生不良的影响。息访协议的内容主要涉及两个方面,一是有关部门(或当事人)基本满足信访人的诉求,以给予经济补助或解决低保等生活待遇居多;二是信访人承诺不再上访。

根据东阳市信访工作总结材料,息访协议在以下方面发挥了积极的作用:一是切实解决了一大批历史遗留的、特殊疑难的信访问题,减少了信访存量;二是维护了部分信访群众按照其他程序无法实现的权益,体现了一定的实体正义;三是减轻了维稳压力,促进了社会的稳定。但也存在一些问题,突出表现在:一是正当性的问题。如少数缺乏事实法律依据的信访诉求,信访责任部门为减轻信访人反反复复上访特别是择机上访带来的维稳压力,通过满足信访人的诉求以求得信访人不再上访的承诺,其实质是花钱买平安,部分信访人因此获得了不当的利益,一定程度了损害了政府的威信,损害了社会的公平正义。二是合法性的问题。如依法应当通过法律途径解决的信访诉求,因为信访人的缠访、闹访,绕开法定程序通过信访救济的途径予以解决。又如协议中普遍约定的给予办理低保、给予困难补助,约定信访人不再上访等内容,存在不依法行政缺乏法律依据甚至于法相违的情况。三是缺乏强制力保证。由于息访协议基本上不属于当前法律和司法解释规定的司法确认的范围,加上协议本身存在正当性、合法性的问题,无法通过司法的确认而赋予强制力。因此,协议是否得到遵守具有很大的不确定性,而一旦发生一方不信守约定,也没有约束的手段。

法理辨析为了不再受困于是是非非

正如前面所述,息访协议被诟病最多的,就是有关正当性和合法性问题。那么,息访协议是否符合正当性的要求? 是否有法理依据,其法律性质和效力如何?是否能通过司法确认的途径以赋予强制力? 这是必须明确的问题。

息访协议作为信访救济的一种途径,主要体现的是一种个别的正义。一个合理的信访诉求,因为没有法律依据或没有法定的救济渠道,而被置之不理,显然是不符合正义要求的。特别在信访形势严峻的情况下,通过满足信访人的其他途径无法救济的有一定合理性的诉求减少维稳方面的支出,也是符合成本理论的。从现实的有效性看,多年来的信访工作实践证明,通过达成息访协议的方式来化解一些特殊的信访问题,对减轻信访压力、维护社会稳定是有效的。所以,不论是从价值的合理性还是现实的有效性考量,息访协议是经得起正当性的拷问的。

而息访协议合法性问题的分析判断,不能一概而论,必须从法律关系的三要素主体、客体、内容三方面入手进行具体分析。遵循这个原则,当前信访工作实践中签订的息访协议主要有以下几类:一是行政机关作为居中人,对信访人与他人的民事纠纷组织协调,在当事人之间的权利义务达成一致意,切实化解矛盾而签订协议。二是行政机关作为协议的一方,与信访人就履行职能中给信访人造成损害,而达成赔偿或补救方案。三是相关部门为平息信访,考虑到信访人的实际困难,给予一定的经济补助或让信访人享受一定的待遇而签订的协议。

 关于息访协议的司法确认问题。对于经人民调解委员会调解达成的息访协议,根据《人民调解法》的规定和最高院的司法解释,当事人可以共同向人民法院提出司法确认申请,人民法院依法确认调解协议有效的,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。因此,对于前述的第一类息访协议,完全可以通过转换调解组织者来满足司法确认的要求。对于其他类的息访协议的司法确认问题,目前司法解释还没有明确,但从法理上讲,只要是双方真实意思表示,内容没有违反法律的强制性规定,不侵害国家利益、社会公共利益或案外人的合法权益,没有损害社会公序良俗等情况的,就应该得到司法确认。

出路思考寻求现实与理想之间的平衡

正如前文所分析的,一方面,息访协议作为信访救济的一种方式,有补充司法救济等法定救济方式的不足,特别在处理历史遗留的信访诉求、诉求合理但缺乏政策法律依据、或诉求合理但欠缺救济途径的信访事项方面,在维护社会的和谐稳定等方面切实起到了积极的作用。另一方面,这种救济方式存在代替司法、没有统一的标准和程序、随意性大、人治色彩浓厚等种种弊端,从法治的角度看,显然不是最好的救济方式。

当然,息访协议也必须回应正当性合法性的关切,回应法治的要求。具体而言,息访协议必须进行规范完善,以经得起正当性合法性的审查。当前的息访协议,有必要做以下方面的改造或完善:

一是严格适用范围。通过息访协议方式化解的信访案件,只适用于信访诉求合理,但缺乏法律依据或没有救济途径的信访事项。对于诉求有法律依据的,或有其他救济途径的信访事项,应该通过法律途径去解决。对于诉求没有事实和法律政策依据的信访诉求,不能随意迁就。

二是明确责任主体。息访协议的一方应该是信访责任部门或信访纠纷的当事人,以符合权责一致的依法行政的要求。信访工作机构一般是居中调解或协调方,不应成为息访协议的主体。

三是规范协议内容。息访协议中有关“信访人不得就同一问题再次上访”的约定或承诺的内容,可以通过“信访人反映的诉求已经得以全部解决,不存在其他争议”等内容进行替代,以确保协议的合法性。

四是设立信访化解经费。息访协议中有关给予信访人经济困难补助的,通过信访化解经费予以支付,以解决费用的合理性合法性问题。

五是赋予强制效力。对于信访人与其他当事人之间的信访纠纷,尽量让人民调解委员会组织调解,这样达成的息访协议可以通过司法确认以赋予强制效力。对于行政机关作为协议方的息访协议,如果协议中具有给付内容的,可引入公证机制,通过公证赋予强制效力。

   六是适当技术处理。为加强协议约束力,减少信访人违约的风险,可以对一些条款内容进行技术性处理,如对于给付对方一定经济补助的,可以约定分期支付。增加“信访人继续上访的,将承担返还经济补助的责任“等违约责任的内容。